城市是擴內(nèi)需促投資、穩(wěn)就業(yè)惠民生、建設強大國內(nèi)市場的重要載體，城市更新是城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的永恒主題。習近平總書記強調(diào)，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。2024年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議作出“全方位擴大國內(nèi)需求”的部署安排，并將大力實施城市更新作為其中重要內(nèi)容。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了新階段城市更新工作的總體要求、主要任務、保障措施等，是指導實施城市更新行動的綱領性文件，為我國城市高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展指明了方向。
高度重視城市更新對穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、促轉型的積極作用
我國城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋總量662億平方米，市政管網(wǎng)達到360多萬公里，市政道路23萬條，橋梁9萬座，更新改造的需求巨大。在產(chǎn)業(yè)帶動方面，城市更新通過對低效土地與老舊建筑的盤活利用，可以直接帶動鋼鐵、建材等上游產(chǎn)業(yè)，還能夠有效促進家具、家電等領域消費。在豐富場景方面，通過對老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、歷史文化街區(qū)等具有城市時代印記的空間更新改造，可以營造多元消費場景，形成以長期運營、增值服務為支撐的發(fā)展新模式。在住房消費方面，通過新建、改建等方式改善住房供給，能夠更好滿足人民群眾對好房子的需求，支持和推動房地產(chǎn)行業(yè)加快轉型，助力構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。在轉型升級方面，在城市更新中創(chuàng)新研發(fā)和推廣應用綠色、低碳、智慧的新技術、新產(chǎn)品，有助于推動城市產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉型升級。
實踐證明，城市更新是一項正外部性較強的工作。在經(jīng)濟層面，通過改善區(qū)域基礎設施和功能布局，能夠激活經(jīng)濟活力。例如，江蘇蘇州十全街改造后夜間營業(yè)時間延長2個小時，店鋪營業(yè)額提升30%~50%；無錫藍系列園區(qū)將廢棄廠房改造為文化科技產(chǎn)業(yè)園，吸引100余家企業(yè)入駐，年稅收貢獻超1500萬元。在社會層面，比如在老舊小區(qū)改造項目實施過程中，通過民意征集和活動組織，能夠增強社區(qū)凝聚力，社區(qū)參與度的提升直接關聯(lián)社會效益的長期可持續(xù)性。在文化層面，城市更新能夠更好賡續(xù)歷史文脈、保持城市特色。福建福州三坊七巷、江西景德鎮(zhèn)陶溪川等通過挖掘歷史文化，將傳統(tǒng)元素與現(xiàn)代設計結合，打造兼具文化辨識度與市場吸引力的空間。在環(huán)境層面，通過修復城市生態(tài)系統(tǒng)，顯著改善生態(tài)環(huán)境與空間品質(zhì)。山東威海火炬八街打造“轉角見海”網(wǎng)紅地標，激活濱海生態(tài)價值；江蘇南通五山地區(qū)實施長江岸線生態(tài)修復，恢復林地、濕地等自然生境，促進了水土保持和水源涵養(yǎng)。
多重維度擴大城市更新有效投資
我國投資效率高于全球主要經(jīng)濟體，2024年固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）51.4萬億元，形成規(guī)模巨大的全社會固定資產(chǎn)存量。這既是我國經(jīng)濟發(fā)展形成的寶貴成果，又為推動城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了有利的物質(zhì)條件。近年來，盡管我國投資效益出現(xiàn)了下滑，但從國際對比看仍具有明顯的投資效率優(yōu)勢。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2023年我國增量資本產(chǎn)出率（即資本變動量與產(chǎn)出變動量之比，數(shù)值越小說明資本的邊際產(chǎn)出越高）為9.44，大幅低于高收入國家（一般在14左右）。
《意見》明確的城市更新八大任務，包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設，推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化。八大任務聚焦人民群眾需求，以好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設為內(nèi)在邏輯，“四好”建設不僅是城市高質(zhì)量發(fā)展的任務舉措，更是擴大有效投資的著力點。據(jù)統(tǒng)計，近兩年全國城市更新八大類任務，每年投資項目數(shù)量穩(wěn)定在6萬個左右，完成投資額2.5萬億元以上。
——好房子方面，主要是大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時加強既有建筑改造利用，將老房子、舊房子改造成好房子。穩(wěn)妥推進危險住房改造，加強老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設施等存量房屋的改造利用，推動建筑功能轉換和混合利用。近年來，住房城鄉(xiāng)建設部著力從立標準、強科技、抓項目3個方面推進好房子建設，取得積極成效。根據(jù)第一次全國自然災害綜合風險普查數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)房屋（含住宅和學校、醫(yī)院、商場、寫字樓、廠房等建筑）4738.8萬棟、662億平方米，據(jù)測算，每年約有萬億元以上的投資規(guī)模。同時，盤活存量低效之樓宇、商業(yè)設施等能夠更好吸引社會資本，為城市提供更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、時尚購物、休閑娛樂等空間。
——好小區(qū)方面，主要是推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區(qū)及周邊環(huán)境，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設施條件、服務功能和文化價值。據(jù)統(tǒng)計，2019~2024年，全國累計開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)28萬個，惠及了居民4800萬戶、超過了1.2億人，共改造提升各類老化管線36萬公里，增設停車位387萬個，建設養(yǎng)老、托育等各類社區(qū)服務設施7.8萬個，實現(xiàn)每年新增投資約萬億元以上。這一過程中能開拓銀發(fā)消費、幼兒消費、綠色發(fā)展等新消費模式，對金融、材料、工程等領域的拉動效應明顯。
——好社區(qū)方面，主要是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區(qū)，構建城市一刻鐘便民生活圈。推進老舊街區(qū)功能轉換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，盤活利用老舊廠區(qū)，積極推進城中村改造。2023年以來，住房城鄉(xiāng)建設部會同相關部門在全國106個社區(qū)開展完整社區(qū)建設試點，因地制宜補齊公共服務設施短板，推動百姓“家門口”的消費型基礎設施建設。老舊街區(qū)（廠區(qū)）更新改造方面，成都玉林東路特色街區(qū)、貴陽太平路街區(qū)等項目，發(fā)揮財政資金引導作用，充分調(diào)動國有企業(yè)、民營企業(yè)、業(yè)主、金融機構等積極性，經(jīng)過改造，沿街店鋪招商率、開業(yè)率、人流量、客單價、租金水平等明顯提升，成為城市網(wǎng)紅IP打卡點，釋放巨大的促消費穩(wěn)就業(yè)潛能。
——好城區(qū)方面，主要是完善城市功能，建立多層級、全覆蓋的公共服務網(wǎng)絡，加強城市基礎設施的建設和改造，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化。以加強城市基礎設施的建設和改造為例，作為城市重要的“里子工程”，燃氣、供排水、供熱等城市地下管網(wǎng)更新改造任務十分繁重，投資需求巨大，據(jù)測算，未來5年，我國在這些領域約有4萬億元的投資需求。再如，通過城市歷史文化的保護與活化能夠實現(xiàn)文化傳承與經(jīng)濟效益的雙重提升。“北京中軸線——中國理想都城秩序的杰作”的成功申遺，大大促進了北京中軸線文化的推廣和城市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吉安永新古城保護更新項目2024年接待游客36萬人次，旅游收入達3800萬元，古城文創(chuàng)收入超1800萬元，為100多人提供了就業(yè)崗位。青島四方路歷史文化街區(qū)更新改造項目2023年9月改造完成，2024年銷售額突破1億元，帶動超700人就業(yè)。
總體來看，通過多重維度的城市更新有效投資，帶動土地溢價和財政收入增長，形成城市財富增長的乘數(shù)效應，建成環(huán)境改善推高周邊物業(yè)估值實現(xiàn)居民存量資產(chǎn)增值。資產(chǎn)增值增強消費信心，抵押物價值上漲釋放更多信貸空間可支持經(jīng)營性、消費性貸款，形成“城市更新有效投資—居民資產(chǎn)保值增值—居民預期和信心增強—促進消費穩(wěn)定就業(yè)”的符合城市更新擴大內(nèi)需特征的良性傳導機制。
摘自 《中國建設報》 2025.06.04 住房城鄉(xiāng)建設部政策研究中心戰(zhàn)略研究處處長、副研究員 王彬武
