中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的。改革開放以來，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升到2024年的67%，城鎮(zhèn)住房存量從1978年的不足14億平方米上升到2024年的接近350億平方米。將近7億人口實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)移，這個(gè)規(guī)模相當(dāng)于歐洲人口的總量，相當(dāng)于美國人口總量的2倍，所以中國新型城鎮(zhèn)化的“上半場”催生了大量新城新區(qū)建設(shè)，形成巨量的建成環(huán)境是很自然的。那么中國新型城鎮(zhèn)化的“下半場”會(huì)是什么樣的前景呢？
首先，中國人口總量的增速和城鎮(zhèn)化率的增速都已經(jīng)相繼邁過了拐點(diǎn)，人口已進(jìn)入負(fù)增長時(shí)代，城鎮(zhèn)化率也從快速增長向穩(wěn)定發(fā)展轉(zhuǎn)變。按照目前趨勢看，到2050年中國全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，人口總量預(yù)計(jì)會(huì)穩(wěn)定在12億左右，城鎮(zhèn)化率也會(huì)在2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)達(dá)到75%左右，并進(jìn)入比較穩(wěn)定的“平臺(tái)期”。這意味著，城鎮(zhèn)化過程中從鄉(xiāng)到城的凈新增人口還剩1億左右，這是“下半場”還需要安置的“基本盤”，只相當(dāng)于“上半場”的1/7。而生活在已城鎮(zhèn)化建成環(huán)境中的人口會(huì)穩(wěn)定在10億人左右。這個(gè)龐大的已建成環(huán)境的品質(zhì)，決定了中國大多數(shù)人的幸福感和獲得感，這個(gè)數(shù)字是新型城鎮(zhèn)化“下半場”中轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式、實(shí)施城市更新行動(dòng)所惠及人口的“基本盤”。
其次，城市更新行動(dòng)是與城鎮(zhèn)化進(jìn)程永續(xù)相伴的。在中國的實(shí)踐中，已從2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“城市更新”理念，演化形成在長期戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下解決城市發(fā)展中所遇到的問題方法集成，其過程也將永續(xù)下去，并與中國城市走向現(xiàn)代化和城市人走向現(xiàn)代化的過程一直相伴。在這個(gè)過程中我們將實(shí)現(xiàn)向人民城市價(jià)值轉(zhuǎn)化的重要實(shí)踐和理論探索，也會(huì)對全體市民賦能、形成對公共事務(wù)的普遍關(guān)注，創(chuàng)造更和諧的社會(huì)，還會(huì)進(jìn)一步激發(fā)和釋放市場活力，創(chuàng)造新的發(fā)展動(dòng)力，并實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共同締造、共同分享的進(jìn)程。
從城市問題的識(shí)別看，城市更新已廣泛涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境諸多領(lǐng)域；從投入資源看，已從局部資源內(nèi)部潛力的挖掘走向開放新質(zhì)資源的整合；從技術(shù)邏輯看，從試圖“一 刀切”設(shè)定更新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐虻刂埔恕⒎謪^(qū)分類、分時(shí)段施策，實(shí)事求是地遵循實(shí)踐結(jié)果的檢驗(yàn)，去探索地方性、差異化解決城市問題的路徑；從產(chǎn)出結(jié)果看，城市更新行動(dòng)已遠(yuǎn)超各種物理環(huán)境的改善，更加聚焦共識(shí)戰(zhàn)略的達(dá)成和以人為本的各類社區(qū)的再凝聚，進(jìn)而深入到對市民的宣傳引導(dǎo)，以達(dá)成現(xiàn)代公民意識(shí)、技能、創(chuàng)造力的全面現(xiàn)代化；從建設(shè)價(jià)值觀看，則將人的活動(dòng)品質(zhì)、良好的人與人關(guān)系的建立和人與自然環(huán)境的和諧相處放在戰(zhàn)略級(jí)的目標(biāo)來看待，推動(dòng)傳統(tǒng)城市更新中以項(xiàng)目制的經(jīng)濟(jì)利益最大化為中心的價(jià)值觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬厝嗣袢罕妱?chuàng)造力為中心的價(jià)值觀念。
再其次，多元主體的“共同締造”是城市更新的時(shí)代特征，也是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然進(jìn)程。在這個(gè)進(jìn)程中“有為政府”的核心任務(wù)是明確發(fā)展訴求，把控全局觀和長遠(yuǎn)觀堅(jiān)守下的戰(zhàn)略級(jí)留白，建立多方共贏的規(guī)則，尤其應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和利益的認(rèn)定和交易規(guī)則的建立，并立足公共利益，監(jiān)管實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的均衡；“有效市場”的內(nèi)涵則可以理解為以質(zhì)量求增量、謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)增值，社會(huì)財(cái)富放大，重組生產(chǎn)要素和商品服務(wù)流動(dòng)，提升資源利用效率，也包括承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；“全民參與”則表現(xiàn)為以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，完成理念、組織、行為的提升，建構(gòu)新的以自覺、自愿、自適應(yīng)為特征的參與公共事務(wù)治理的社會(huì)生態(tài)。
最后，城市更新不僅僅是城市發(fā)展模式的變革，也是城市治理方式的變革，存在不少制度創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。“無體檢不更新”的提出，不僅僅側(cè)重于從“補(bǔ)短板”的角度去發(fā)現(xiàn)“城市問題”，也要求從“謀發(fā)展”的角度去發(fā)掘新的社會(huì)需求，所以城市更新行動(dòng)是問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向并重的。更新項(xiàng)目本身的千差萬別也凸顯出規(guī)范更新流程，穩(wěn)定中長期市場預(yù)期的重要性。更新工作涉及領(lǐng)域多，則促使我們思考如何“以塊統(tǒng)條”，廣泛匯聚條線政策紅利，實(shí)現(xiàn)其在有效更新單元上的落地，也會(huì)“以條促塊”，不斷根據(jù)實(shí)踐需求，豐富條線政策，打通環(huán)節(jié)堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)諸如用地政策、建設(shè)規(guī)制和財(cái)政金融政策的跨部門協(xié)同。
摘自 《中國建設(shè)報(bào)》 2025.05.26 清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授 尹稚
